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摘要:我国生态环保工作发生了全局性的变化,政策和措施不断调整和深化,扭转了环境质量恶化的趋势,也在倒逼我国企业转型升级。本文谨分析我国生态环保工作的政策导向和发展形态趋势,并从经济角度评估其对冶金工业的影响。
生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,在习生态文明建设思想指导下,我国生态环境保护工作发生了全局性的变化,政策和措施不断调整和深化,有效遏制和扭转了环境质量恶化的趋势,同时也对国民经济的方方面面产生了重大影响,倒逼我国产业加速转变发展方式与经济转型。冶金工业既是国民经济的基础性产业,同时又是重污染型产业,必须准确地理解和契合我国生态环保的工作重点和发展的新趋势,方能更稳健地践行以绿色为基调的高水平发展之路。
(注:受篇幅限制,本文仅主要研究大气、水、土壤及固废环境问题,辐射及噪声暂略)
一、我国生态环保工作的政策走势分析:负重前行,政策措施逐步扩展深入,优先解决突出问题
我国是世界人口最多的国家,人口和产业高度集中于东、南部地区,又用短短四十年时间完成了发达工业国逐步完成的工业化和城市化进程、变成全球最大工业国,不可避免地积累了极其严重的环境问题,民众对改善环境质量的诉求成为当前我们国家社会的主要矛盾之一。
至2017年,我国人均GDP刚刚达到8800美元,经济发展形势已步入“新常态”,经济提高速度下降,经济转型刚刚起步,我国尚未具备大规模开展治理污染的经济实力,污染治理主体承受力就步入下降期,环保工作需要在巨大的环境压力和较弱的经济承受力之间审慎抉择、负重前行。
从党的十八大到十九大,以习同志为核心的党中央把生态文明建设作为治国理政的核心内容之一,提出一系列新理念新思想新战略新目标,开展一系列根本性、开创性、长远性工作,形成了习生态文明思想,生态文明理念日益深入人心,污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有,推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。
结合中央生态文明建设指导思想和我们国家社会经济和产业高质量发展状况,初步对我国环境保护工作的发展形态趋势和相关宏观影响做出如下解读分析:
我国的人口和工业规模、区域发展的不均衡导致我国必须实行最严格的生态环境保护制度,部分重点区域一定要采取严于欧美发达国家的环境品质衡量准则;中国工业、农业和民生各领域应有的环境治理成本将得到应有的体现和释放,各领域增加的环境治理成本将向下游传输并最终反映在终端产业环节,出口产品以及进口替代度高的国内产品的价格竞争力将有一定削弱;但随着我们国家产业升级、走向高水平质量的发展,环境治理成本占比将逐步下降;
工业化国家环境质量改善的一个重要的条件就是产业体系调整和升级,更严的环境管理制度和标准将倒逼经济稳步的增长方式转变和增长动力转换。一些低附加值和“三高”低端产业将被迫关停或进行产能转移(向海外),我国企业一定加快从粗放式经营走向集约式经营的转变速度以适应不断趋严的环保制度;
无论从经济发展水平、还是政府的财政支付和执法监督能力,我国尚不足以全方面开展生态环境治理工作,依然会延续先重后轻、先易后难、逐步推进的工作思路,绝大多数都是先治理大气再水土固废,先治理电力再钢铁水泥再有色再矿业,先城市再农村,先重点区域再逐步扩展等;
污染治理和环境修复是一项长期性、系统性工程,即便我国实行最严格环境制度也需要大约20年左右的时间解决主要环境问题。大气污染是群众反映最强烈、但同时也是最容易治理的环境问题,水污染和土壤污染问题的危害性要远大于大气污染,治理难度也要数倍于大气污染。我国在2020年能保证打赢“蓝天保卫战”,今后将以更大的投入、以更稳健持续的措施在更长的一段时期内逐步解决水和土壤等环境问题;
每年我国都会进口大量的废旧资源(纸张、塑料,金属碎料及零部件等),经过处理后进行回收利用。“洋垃圾”中往往夹杂着很多有毒有害于人体健康的物质,入境后又大部分流向“散乱污”公司进行分解,污染问题难以控制。有鉴于此,我国已经明确说将在2020年实现“洋垃圾”零进口,届时包括黑色和有色金属在内的废碎料及废旧零部件进口都将停止进口;未来或有可能微调部分政策允许一些可供直接用的再生金属等资源进口;
气候变暖是全球共同关注的热点环境问题,但在具体应对措施和行动方案中又掺杂了很复杂的国际政治博弈,一种原因是发达国家在极力回避其温室气体排放的历史责任,一方面欧洲主导的全球碳减排制度设计上又缺乏公平性,因此我国在积极履行应有的的温室气体义务的同时,并没有完全照搬欧洲设立的碳减排及交易机制。未来我国还将稳步推进节能减排工作,谨慎有序地分行业逐步启动碳减排交易机制,并注意防止碳市场出现过度金融化的倾向,碳减排及交易对相关行业的影响远较其他污染治理工作为小;
从发达国家的实践看,对环境治理的投资达到GDP的2%以上才能轻松实现环境质量的改善,而我国要在相对较短的时间内解决更严重的环境质量上的问题,对环境治理的投资至少要达到3%以上,再加上环保设施的日常运维支出,仅就狭义的环保产业(污染末端治理和生态修复)产值至少将达到GDP的6% 以上。而我国政府对环境治理的投资长期保持在GDP的1.6-1.8%的水平,随着经济提高速度的放缓和房地产市场的趋缓,政府特别是地方政府财政收支压力较大,大幅度增加对环境治理的投入并不现实。我国相关政府部门已经确立了鼓励和引导社会资本进入环保产业的长期政策导向,因此融资能力将成为未来环保产业的核心竞争力之一;
生态环境保护是一项很复杂的系统性工程,牵涉到国计民生的方方面面,很多政经因素也在制约着环保工作,未来对环保工作有较大影响的因素有:一是生态环保管理体系的调整。目前直接参与生态环保工作的部门有九个,每个部门侧重点不同,工作机制也不同,据了解还将成立一个跨部门机构协调管理有关问题,届时现有的一些政策和措施将会有所调整;二是一些地方出现了“过度执法”的情况,有些地方采取“一刀切”环保执法,有些地方提标过快过急甚至盲目要求实现“零排放”,对地方民生和经济产生了较大影响,对环保工作也有负面影响;三是如果我国宏观经济发展形势出现严重恶化的形势,一些地区会阶段性采用略为宽松的环境标准。
二、生态环保工作对我国矿业的影响:节约优先,保护优先,开发强度将大幅下降
矿业是人类社会物质文明的基石,同时也是对环境影响很大的行业。而我们国家金属矿业资源品位较低,伴生矿多,生产难度更大,对环境的威胁也更大。我国矿山环境存在的问题主要有:
前国土资源部作为矿山管理主管部门,从2007年起创立和推动了“绿色矿山”管理制度和标准体系,矿业环保工作得到了明显改善,但和当今的环保高要求相比,还存在一些明显的不足:
一是部分地区选矿和尾矿库废水排放的问题。我国矿山选矿厂废水排放量占全国工业废水排放的12%左右,其中有色金属矿山选矿废水每年外排废水近两亿吨,排放标准相对较低;
二是矿业生产的全部过程和尾矿库的无组织粉尘排放问题或将成为下阶段治理重点(无组织粉尘排放是指散料在运输、装卸、贮存过程中很容易产生二次扬尘);
三是尾矿库对地下水和土壤的二次污染问题。尾矿库残存的选矿药剂和因氧化、淋溶等作用形成的酸性废水渗入尾矿坝周围土壤和水体后会导致非常严重污染,其危害性很强但比较隐蔽,治理的难度非常大。
我国从2017年起逐步加强了对矿业企业环境问题的整治,今后主要措施及相关影响主要有以下几点:
一是从2017年起全国开始划定“生态红线%以上的重点成矿带被划入生态红线内。依照国家有关规定,生态红线内区域将禁止开展新的矿业勘探和开发工作,在产的矿业项目也将通过不新批露天尾矿坝的形式予以限制(部分地区采取了临时关停的措施);长江经济带生态环保规划也在研究制定中,预计也将对部分重点区域矿业开发有严格限制;
二是生态红线以外地区(除少数西部地区外),国家也将逐步限制露天尾矿坝的新建和扩容而以井下充填代之,这也会导致矿业生产所带来的成本的增加;
三是预计今后两年我国将逐步开展对矿山的无组织粉尘排放开展治理,很可能是大气污染重点地区优先展开治理。治理无组织粉尘排放需要生产企业增加相应治理设备,同时也将增加公司制作的难度;
四是部分水污染防治重点地区(如长江经济带等)对矿山废水排放提标(污染物特别排放限制),涉及到的矿业企业特别是有色矿业企业要增加相当的环保治理投资外,环保治理运维成本将大幅度提升;
五是未来三到五年后将逐步开展对矿山地下水和土壤污染的治理工作,对矿业开发区域和性质可能会有进一步的限制,同时也会对现有矿山环保投资和运维、环境治理恢复基金缴纳金额和矿山生态修复领域等有进一步的影响。
总体来说,未来十年将我国矿业环保工作持续加强的时期,将对我国金属矿业发展和产业格局产生很大的影响,大约40%的国土面积将被禁止或者限制矿业开发,矿业环保投入和治理成本将显著增加,即便不考虑二次污染问题环保治理成本也将达到全部生产成本的5-10%。除去钨、锑等少数我国产能占压倒优势的金属品种可通过涨价的形式将增加的成本传输给下游企业,大部分进口依存度高的金属品种会由于国际矿价的影响而无法传输新增成本,相当一部分低品位矿山或者无力追加环保投入的小型矿山将陷入停产。我国矿业开发强度将明显下降。
三、生态环保工作对我国金属冶炼行业的影响:行业集中度提升,环保成本明显增加,中短期可将成本传输至下游,长期部分产能将进行转移
金属冶炼行业也是对环境影响很大的行业。钢铁行业从炼焦、烧结、炼铁、炼钢到轧钢整个冶炼工艺均涉及不同类型污染物,涵盖着废气、废水和废渣,其中大部分一般固废和废水和进行综合回收利用,所以主要污染物是废气和少量危废。由于我国钢铁行业产量很大,是除电力行业外主要大气污染物排放行业,因此成为近来来环保限产的重点行业。
和钢铁冶炼行业相比,有色冶炼行业的污染排放总量相对较小,但类型更加复杂,除了水、气、固废一般污染物外,还有大量重金属(铜、铅、锌等)和有毒有害物质(如砷、镉、汞、氰化物)等,对环境的损害更大,治理起来难度也更大。
根据2017年中央环保督查反馈的情况看,年我国工业企业污染物排放达标率大体只有40%。我国计划到2020年全部解决工业企业污染问题(主要是大气和水污染),对固废和危废的更严格管控措施可能在四到五年后逐步出台。一些地区为了应对严重污染问题,也开始执行大气和水的污染物特别排放限制,同时也开始要求治理无组织粉尘排放。
环保对冶炼企业生产成本的影响是明显的。以钢铁行业为例,从国家标准到特别排放限制甚至到超低排放限制(仅就大气而言),每次提标都要增加环保投入1000-1500亿元,同时污染治理成本也大幅度提升。钢铁行业执行国标排放标准(大气)的环保平均治理成本在150-200元/吨钢左右(估算),而执行特别排放限制的环保治理成本将达到350-400元/吨以上。随着无组织排放和固废、危废治理的开展,吨钢环保成本也会至少增加100-200元。而有色冶炼行业污染治理难度更大,治理成本更高,环保提标的影响也更大,企业环保成本将达到生产总成本10%以上,执行污染物特别排放限值的企业环保成本占比将达到15-20%。
国家层面,明确要求京津冀大气污染传输通道城市(2+26)区域内钢铁冶炼行业2018年10月1日起执行大气污染物特别排放限制,并启动行业超低排放改造(2025年全面完成),有色冶炼行业于2019年10月1日起执行大气污染物特别排放限制。而随着长江经济带生态保护工作的加快进行,相关地区对水、土及固废污染的深化治理工作也将逐步开展。部分地区已经和即将执行严于国标的污染物排放标准(大气和水),除了京津冀地区外,还有长三角、珠三角和湖南等地区。预计五年内国家将推出固体废物排放许可证制度,对固废特别是危废排放及处置将有更严格的管制。
未来三到五年是我们国家金属冶炼行业污染治理的关键时期,环保工作对行业发展和产业格局也会产生明显影响:
一是环保投资需求和环保治理成本将明显提升,一些技术落后难于治理污染的企业和规模偏小、追加投资不经济的企业将被迫关停,行业集中度会有所提高,竞争格局有利于长期规范运营的大型企业;
二、由于我国大多数金属冶炼产能占全球比重很大,海外产能短期内无法增加,所以中短期内有色金属冶炼企业可以将环保投资和治理成本转移给下游产业;环保对钢铁冶炼企业的成本影响已经得到了充分体现,未来随着大气质量的改善,限产很有可能减少;随着对有色冶炼行业污染治理的深入,有色环保治理成本也会明显提升,虽然对有色冶炼行业的限产力度要远小于钢铁行业,但由于废旧金属的停止进口;预计未来两到三年因环保因素有色金属价格也会有一个明显的提升;
三是长期来看,环保会导致有色冶炼行业逐步进行一定规模的产能转移,从环境标准高的地区(特别是同时执行多种污染物特别排放限制的地区)向环境容量较大、只执行国标的西部地区转移,以及从国内向海外转移;
四是在我国社会经济活动中环境治理成本得到应有的体现后,我国各项生产所带来的成本会有一定的提升,一些产业链简单、依赖大规模生产的低附加值产业将失去价格竞争力并加速向海外转移,也会对我国国内金属市场的供需产生一定影响。
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